Op 10 juli 2022 werd een conceptversie van het ‘Besluit tot wijziging van het Besluit werving, reclame en verslavingspreventie kansspelen in verband met de inperking van wervings- en reclameactiviteiten voor risicovolle kansspelen’ gepubliceerd door het Ministerie van Justitie en Veiligheid (het Ministerie). In deze eerste opzet werd gevolg gegeven aan de roep vanuit de Tweede Kamer (Motie van het lid Van Nispen c.s. over een verbod op ongerichte reclame voor risicovolle kansspelen) om ongerichte kansspelreclame (voor risicovolle kansspelen) te verbieden.

Er was een mogelijkheid om op de conceptversie van het wijzigingsbesluit te reageren. Zo zou het voor het Ministerie mogelijk zijn om input vanuit de sector mee te nemen in het opstellen van een tweede versie. Ook vanuit het KVA werd een consultatie aangediend, waarbij werd betoogd dat de op dat moment geopperde tekst van artikel 2ab lid 2 sub d wel erg streng geformuleerd was. Zie hier de tekst uit de conceptversie van het wijzigingsbesluit:

“Artikel 2ab

1. Houders van een vergunning tot het organiseren van kansspelen op afstand ontplooien geen ongerichte wervings- en reclameactiviteiten ten aanzien van de door hen aangeboden kansspelen.
2. Onder ongerichte wervings- en reclameactiviteiten wordt in ieder geval verstaan enige vorm van wervings- en reclameactiviteiten:
3. via het media-aanbod bedoeld in artikel 1.1 van de Mediawet;
4. in kranten en tijdschriften of andere gedrukte, algemeen toegankelijke communicatiemiddelen;
5. in de openbare ruimte of op een voor het publiek toegankelijke plaats;
6. via het internet, tenzij verzekerd is dat personen, bedoeld in artikel 2, derde en vierde lid, niet door de wervings- en reclameactiviteiten worden bereikt…”

In de vanuit het KVA aangediende consultatie werd uitgelegd dat de op dat moment geopperde tekst in het wijzigingsbesluit zou kunnen leiden tot onwerkbare situaties voor aanbieders en affiliates en dat er een negatief effect op de kanalisatiedoelstellingen zou (kunnen) zijn. Er werd verder in de consultatie uitgelegd dat juist affiliates als acquisitietool zouden moeten vallen onder de noemer ‘gerichte reclame’.

In totaal werden er 31 consultaties aangediend. Naast het KVA boden onder andere ook Holland Casino, CasinoNieuws.nl, VNLOK en NOGA inzichten aan het Ministerie.

Op 2 januari 2023 werd het advies verbod op ongerichte reclame voor online kansspelen van de Raad van State gepubliceerd. Hierin werd onder andere het volgende naar voren gebracht:

“b. Reclame op internet: wat mag (niet) en onder welke voorwaarden?

Het ontwerpbesluit regelt dat onder ongerichte reclame onder meer wordt verstaan reclame via het internet, tenzij aantoonbare maatregelen zijn getroffen waarmee wordt voorkomen dat kwetsbare personen door de wervings- en reclameactiviteiten worden bereikt. De toelichting geeft aan dat reclame op internet, waaronder op social media, via direct e-mail, op digitale radio, maar ook via mediadiensten op aanvraag (on demand) of affiliate websites, onder het verbod valt. Reclame op websites die zich specifiek richten op degenen die interesse hebben in deelname aan kansspelen, zoals nieuws- en vergelijkingssites van kansspelen, is dus toegestaan. De gedachte is dat consumenten zelf kunnen besluiten om naar de websites van aanbieders of nieuws- en vergelijkingssites te gaan en daar de reclame te bekijken. Zij kunnen ook hun voorkeuren of instellingen op internet of bij mediadiensten op aanvraag aanpassen en er zo voor zorgen dat zij geen of minder reclame voor online kansspelen aangeboden krijgen. (zie noot 57)”

Het KVA deelde op 3 januari 2023 een zienswijze op deze tekst:

“Positief voor affiliates?

Allereerst is het een goede indicatie dat het Ministerie mee is gegaan in versoepeling van de bepaling na de consultaties. Daarnaast is het goed om te zien dat de RvS verder geen expliciet negatieve kijk op de affiliates heeft. Wel vraagt de RvS wat die ‘aantoonbare maatregelen’ dan precies zouden moeten zijn. Op dat punt sluit de RvS af met de volgende alinea:

“De Afdeling adviseert in het licht van het voorgaande in de toelichting nader te verduidelijken hoe het maken van reclame door andere partijen dan vergunninghouders effectief kan worden tegengegaan.” 

Daarbij gaat het dus om ongerichte internetreclame (er wordt immers ook specifiek aangehaald dat het Ministerie zich bewust moet zijn van ongevraagd geplaatste cookies). De RvS adviseert het Ministerie (niet bindend) om nog eens goed te kijken naar het definiëren van gerichte en ongerichte reclame, en op welke wijze aanbieders samen met affiliates gaan bijdragen aan het niet bereiken van die kwetsbare groepen. De RvS is het dus niet oneens met het Ministerie dat affiliates onder gerichte reclame vallen.

Met al het bovenstaande in acht genomen, rekenen wij erop dat het definitieve besluit enkel meer duidelijkheid zal scheppen over de exacte werkwijze. Dat affiliates niet onder het verbod gaan vallen (onder eventuele aanvullende voorwaarden) lijkt een zeer logische uitkomst. Ook hamert de RvS op handhaafbaarheid van het besluit, waarmee aanbieders en affiliates erop kunnen rekenen dat onwerkbare situaties vermeden zullen worden.”

Met het advies van de afdeling advisering van de Raad van State ging het Ministerie opnieuw aan de slag met het wijzigingsbesluit. Op 19 april 2023 werd het Besluit van 5 april 2023 tot wijziging van het Besluit werving, reclame en verslavingspreventie kansspelen in verband met de inperking van wervings- en reclameactiviteiten voor kansspelen op afstand (Besluit ongerichte reclame kansspelen op afstand)  gepubliceerd.

Besluit ongerichte reclame kansspelen op afstand

Het artikel 2ab van het Besluit ongerichte reclame kansspelen op afstand dat gepubliceerd is, zoals dit zal gaan gelden, luidt als volgt:

“Artikel 2ab

• De houder van een vergunning tot het organiseren van kansspelen op afstand ontplooit voor die kansspelen:
  • alleen zodanig specifiek gerichte wervings- en reclameactiviteiten dat deze geen personen bereiken als bedoeld in artikel 2, derde en vierde lid;
  • geen wervings- en reclameactiviteiten:
    • 1°. via een omroepdienst als bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, van de Mediawet 2008;
    • 2°. in kranten, tijdschriften of andere gedrukte, algemeen toegankelijke communicatiemiddelen;
    • 3°. die zijn waar te nemen op een openbare plaats als bedoeld in artikel 1 van de Wet openbare manifestaties, in een voor het publiek toegankelijk gebouw als bedoeld in artikel 174, eerste lid, van de Gemeentewet of op een daarbij behorend erf.
  • Het eerste lid is niet van toepassing op wervings- en reclameactiviteiten via het internet of via een mediadienst op aanvraag als bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, van de Mediawet 2008, indien de houder van de vergunning:
    • personen gelegenheid heeft gegeven aan te geven dat zij door de wervings- en reclameactiviteiten niet willen worden bereikt;
    • de best beschikbare maatregelen treft om te voorkomen dat een wervings- of reclameactiviteit een persoon zal bereiken, als bedoeld in onderdeel a of in artikel 2, derde of vierde lid;
    • met behulp van de best beschikbare technieken aantoont dat ten minste 95% van de personen die door een wervings- of reclameactiviteit zijn bereikt, de leeftijd van 24 jaar had bereikt.
  • De houder van een andere vergunning op grond van de wet dan een vergunning tot het organiseren van kansspelen op afstand, ontplooit voor die andere kansspelen geen wervings- en reclameactiviteiten die:
    • door vorm, context of doel sterke gelijkenis vertonen met wervings- en reclameactiviteiten voor kansspelen op afstand;
    • bij het publiek redelijkerwijs de indruk geven dat zij kansspelen op afstand aanprijzen of mede aanprijzen;
    • het publiek via een URL of website of op enigerlei andere wijze direct of indirect verwijzen naar kansspelen op afstand.
  • Bij regeling van Onze Minister kunnen nadere regels worden gesteld betreffende de toepassing van het tweede en derde lid.”

In de Nota van Toelichting bij het Besluit ongerichte reclame kansspelen op afstand (hierna ‘het Besluit’) wordt beschreven dat signalen uit de verslavingszorg, inzichten geboden door ervaringsdeskundigen, moties van de Tweede Kamer en vaststelling door de Kansspelautoriteit (Ksa) dat jongeren tussen de 18 en 24 jaar oververtegenwoordigd zijn in de populatie Nederlanders met een account voor online kansspelen onder andere geleid hebben tot de conclusie van het Ministerie dat er meer nodig is om jongeren onder de 24 en andere kwetsbare groepen (bijvoorbeeld personen die risicovol spelgedrag vertonen) te beschermen. Hierbij geeft het Ministerie wel aan dat het op dit moment lastig is om in volledigheid vast te stellen wat nu precies de gevolgen van ongerichte reclame zijn, bijvoorbeeld bij het ontstaan van meer verslavingen (het ontwikkelen van een kansspelverslaving kan meerdere jaren duren). Vooralsnog zijn er genoeg signalen om tot verdere maatregelen over te gaan volgens het Ministerie.

Lid 2 is interessant voor affiliates (het gaat hier om wervings- en reclameactiviteiten via het internet). Onder lid 2 wordt aldus bepaald dat internetreclame onder het verbod valt, maar dat er uitzonderingen mogelijk zijn. Deze uitzonderingen worden genoemd bij sub a, b en c van lid 2:

• Personen hebben de mogelijkheid gehad van de online kansspelaanbieder om aan te geven dat ze niet door de reclame bereikt willen worden;
• De online kansspelaanbieder treft de best beschikbare maatregelen om ervoor te zorgen dat er met internetreclame geen kwetsbare groepen van personen bereikt worden;
• De online kansspelaanbieder zorgt dat met behulp van de best beschikbare technieken aangetoond kan worden dat ten minste 95% van de personen die door internetreclame bereikt worden de leeftijd van 24 jaar hebben bereikt.

Let op: het gaat hier niet om ‘of-bepalingen’, maar cumulatieve voorwaarden. Aan al deze voorwaarden dient volledigheidshalve voldaan te zijn om voor de uitzondering op het reclameverbod in aanmerking te komen bij internetreclame.

In de nota van toelichting wordt specifiek beschreven dat deze uitzondering ook geldt voor affiliatie:

“De uitzondering beperkt zich tot wervings- en reclameactiviteiten via het internet en mediadiensten op aanvraag. Het gaat dan bijvoorbeeld om het aanbod van reclame op sociale media, via direct mailing, op digitale radio, via on demand televisie, op videoplatforms, via nieuws- en vergelijkingssites of andere affiliate websites of in de online spelomgeving.”

Met betrekking tot artikel 2ab lid 2 sub c van het Besluit wordt zeer stellig aangegeven dat de 95% een harde eis is. Het Ministerie geeft aan dat uit inventarisatie is gebleken dat deze 95% niet haalbaar is voor de meeste (affiliate) sites, en dat reclame voor online kansspelen dan dus niet is toegestaan op dergelijke sites totdat wel aan deze voorwaarden kan worden voldaan. Het is aan de online kansspelaanbieders om na te gaan of aan deze eis voldaan is, bijvoorbeeld door bewijs uit Google Analytics of NOBO op te vragen.

Het Ministerie stelt dat het effect op de kanalisatiegraad acceptabel zal zijn, daar reclame dus niet volledig verboden is en het hebben van een aantrekkelijk spelaanbod kan gelden als reclame ‘an sich’. Het Ministerie geeft verder aan zich er bewust van te zijn dat bedrijfsbelangen (van aanbieders maar ook reclame/marketingbureaus) negatief geraakt kunnen worden, maar dat dit acceptabel is omdat het belang van spelersbescherming meer gewicht dient te kennen.

Het Ministerie haalt ook consultaties aan vanuit de branche, waarin veelvuldig is aangegeven dat de kanalisatiedoelstelling in gevaar wordt gebracht. Het Ministerie merkt op dat kanalisatie geen doel op zich is, maar een middel om drie beleidsdoelen te realiseren (het beschermen van de consument, het tegengaan van kansspelverslaving en het tegengaan van fraude en overige criminaliteit als witwassen). Hoewel reclame daarbij volgens het Ministerie leidt tot kanalisatie naar het (veilige) legale aanbod, mag reclame in geen geval zo ver gaan dat andere beleidsdoelen in gevaar worden gebracht.

Zienswijze van het KVA

Het KVA kijkt met onbegrip en bezorgdheid naar de gepubliceerde bepaling, vooral waar het gaat om de ‘95% eis’; en de bij het Ministerie reeds bekende moeilijkheden om hieraan te voldoen.

Veel Nederlandse affiliates, in ieder geval de KVA-leden, staan juist bekend om proactieve welwillendheid waar het gaat om het nastreven van consumentenbescherming. Het enkele KVA-lidmaatschap en het doorlopen van de bijbehorende intensieve compliance procedures (welke ook aan de Ksa gepresenteerd zijn) zijn hier al bewijs van. Veel affiliate sites bevatten daarnaast vooral objectieve informatie met doorverwijzing naar vergunde aanbieders, en niet zo zeer banners (of andersoortig promotiemateriaal). Het Ministerie is er meermaals van op de hoogte gesteld dat affiliates openstaan voor gezamenlijke (zelfregulerende) initiatieven om nog meer bij te dragen aan consumentenbescherming. Door affiliates (vergelijkingssites) mee te nemen onder deze strikte eis, laat het Ministerie onzes inziens juist kansen liggen die zouden kunnen bijdragen aan consumentenbescherming:

Professionalisering en eensgezindheid onder affiliates, sinds opening van de online kansspelmarkt, hebben geleid tot een zeer hoge mate van bewustzijn waar het gaat om (het belang hechten aan het) naleven van wet- en regelgeving en het bijdragen aan consumentenbescherming. Zo heeft het KVA onlangs, na talloze positieve reacties vanuit het ledenbestand, besloten een E-learning verslavingspreventie te ontwikkelen met het Centrum voor Verantwoord Spelen.

Waar het gaat om actieve reclame op affiliate sites, zou het ons niet verbazen als affiliates er voor open zouden staan om websites minder ‘promotend’ en nóg meer vergelijkend te maken. Denk aan het verwijderen van zeer opvallende banners. Ook lijkt het ons evident dat affiliates open zouden staan voor het plaatsen van mogelijk nog meer waarschuwingen met betrekking tot kansspelverslaving.

Met nette vergelijkingssites, die goed waarschuwen voor kansspelverslaving en op subtiele wijze doorverwijzen naar vergund aanbod, zou juist kunnen worden bijgedragen aan voorlichting en uiteraard kanalisatie.

Wij hopen aldus, het bovenstaande in acht nemende, dat het Ministerie conform artikel 2ab lid 4 van het Besluit verduidelijking biedt waar het gaat om affiliates; indien noodzakelijk met aanvullende eisen als het implementeren van extra waarschuwingen en het verwijderen van te opvallende banners. 

Wat kunnen affiliates op dit moment doen?

Op pagina 9, onder de Nota van Toelichting bij het Besluit, wordt het volgende geschreven:

“Ook buiten een accountomgeving, zoals bijvoorbeeld bij de toegang tot een website of zoekmachine, kan personen de gelegenheid worden gegeven om aan te geven dat zij geen reclames voor kansspelen op afstand willen ontvangen. Verder kunnen vergunninghouders ook daar de reeds bestaande algoritmen gebruiken om jongeren onder de 24 jaar van hun reclame uit te sluiten en kunnen zij middels lijsten met negatieve zoekwoorden bewerkstelligen dat zij ook kwetsbare groepen uitsluiten. In beide gevallen kunnen vergunninghouders met een onderzoek naar het bereik van de activiteiten achteraf vaststellen of de genomen maatregelen ook het gewenste effect hebben gehad. Als dat niet zo is en er niet valt aan te tonen dat voor minstens 95% personen van 24 jaar of ouder zijn bereikt, dienen de vergunninghouders onmiddellijk van reclame via deze kanalen af te zien, tot wel aan de voorwaarden kan worden voldaan.”

 Deze tekst beschrijft een situatie waarin het voor affiliates mogelijk wordt gemaakt om maatregelen te treffen, waarbij de kansspelaanbieder naderhand na dient te gaan of de maatregelen effectief zijn geweest. Wij vragen in ieder geval aan alle affiliates een ‘age wall’ te plaatsen op álle pagina’s van de website (en daar Analytics op in te stellen). Denk daarbij aan een tekst als de volgende:

“Door gebruik te maken van deze website bevestig je dat je 24 jaar of ouder bent en dat je je bewust bent van de risico’s van online kansspelen, en dat je momenteel niet bent uitgesloten van deelname aan kansspelen bij online kansspelaanbieders. Ook ga je ermee akkoord dat je kansspelreclame op deze site tegenkomt. Wat kost gokken jou? Stop op tijd, 18+.”

De komende periode gaat het KVA in gesprek met verschillende partijen en worden, waar mogelijk, aanvullende/andere opties besproken. Vanzelfsprekend zal de KVA-code aangepast worden naar de geldende wettelijke eisen. Wij hopen echter dat het Ministerie met ons in gesprek gaat, en eventueel met ons wil kijken naar een situatie waarin affiliates juist en vooral gaan bijdragen aan consumentenbescherming.